Protocollo informatico
La
gestione dei flussi dei documenti costituisce uno dei principali processi di
supporto a servizio delle attività primarie di una qualunque
amministrazione ed in modo particolare di quella pubblica. Da un'indagine
conoscitiva svolta nel 1994 è risultato che oltre 10.000 unità
organizzative della sola Pubblica Amministrazione centrale sono interessate a
processi di protocollazione e archiviazione, con un grado di informatizzazione
di questi processi pari, approssimativamente, ad appena il 10%. In molte
amministrazioni, inoltre, gli uffici di protocollo sono spesso affiancati da un
insieme di cosiddetti “protocolli di reparto”, cioè strutture preposte alla
gestione dei documenti trattati dal reparto specifico e quindi di fatto analoghe
a quella di riferimento. Oltre a causare complessità gestionale ed
inefficienze, tale frammentazione contribuisce ad assorbire considerevoli
risorse alle amministrazioni; ammonta infatti a circa 70.000 il numero dei
protocolli di reparto, mentre lo sforzo necessario alle amministrazioni per la
loro gestione risulta superiore a circa 50.000 anni uomo. L’attività di
protocollazione costituisce il punto nevralgico di tutti i flussi di lavoro tra
le Amministrazioni e all’interno delle stesse, per cui si può ben comprendere
l’importanza strategica che tale questione, ormai, assume nel disegno di
riforma della Pubbliche Amministrazioni. In realtà, questi processi possono
essere utilmente collocati tra quelli in cui l’intervento dell’informatica
procura i più ampi margini di utilità e, quindi, di miglioramento, dei servizi
che ci si attende dall’azione amministrativa.
La
gestione del protocollo dei documenti amministrativi era regolamentata fino a
poco tempo fa dal Regio decreto n° 35 del 25 gennaio 1900. Nel momento in cui
fu emanato, e per molto tempo successivamente, ha svolto egregiamente i compiti
di regolazione, ma l’enorme aumento della massa di informazioni scambiate tra
le amministrazioni e i cittadini, e la progressiva evoluzione della tecnologia
informatica e telematica, hanno reso sempre più farraginoso, inefficiente ed
obsoleto il processo di gestione documentale ispirato dal decreto. Il protocollo
é diventato più uno strumento di controllo burocratico che un servizio per la
identificazione della pratica e del flusso dei documenti: l’archivio ha
assunto dimensioni sempre più ingestibili, ed il collegamento con il protocollo
é diventato sempre più oscuro e casuale, rendendo di fatto l’accesso
all’archivio una attività onerosa, fonte di errori e anche potenziale fonte
di violazioni della correttezza amministrativa.
Di
questo fondamentale aspetto organizzativo si occupa, fra l'altro, l'Autorità
per l'informatica nella Pubblica Amministrazione, nota anche come AIPA,
un'autorità indipendente istituita dal decreto legislativo n. 39 del 12
febbraio 1993, recante "Norme
in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni
pubbliche" (come modificato dall'art.42 della legge 31 dicembre 1996,
n.675). Il campo d'azione dell'AIPA si articola su vari Piani Intersettoriali,
ovvero iniziative che coinvolgono e favoriscono la collaborazione di diverse
amministrazioni ed enti pubblici, anche attraverso lo scambio di esperienze e
conoscenze. Questi Piani sono finalizzati a eliminare la storica frammentazione
fra le diverse branche dello Stato, che ha prodotto effetti negativi
nell'adempimento dei loro compiti istituzionali e soprattutto nella loro capacità
di fornire servizi adeguati ai cittadini.
La
gestione dei flussi documentali costituisce inevitabilmente uno tra i più
importanti Piani Intersettoriali dei quali si occupa l'AIPA e prevede dapprima
la gestione informatica del solo protocollo, poi l'introduzione di documenti
interamente elettronici, quindi l'introduzione di sistemi per la gestione
interamente automatizzata dei processi amministrativi
L'impegno
dell'AIPA sul tema della gestione automatizzata dei flussi documentali e
sul protocollo informatico si è concretizzato negli ultimi anni attraverso
numerose iniziative, ma principalmente con la pubblicazione dello studio di
prefattibilità GEDOC. Il
documento, datato febbraio 1997, ma ancora di grande attualità, affronta i
problemi derivanti dalla attuale gestione dei flussi di documenti nella Pubblica
Amministrazione nell’ambito dei regolamenti esistenti, e formula un primo
dimensionamento del problema dal punto di vista organizzativo e procedurale,
definisce le possibili collocazioni organizzative delle attività di protocollo
nelle Amministrazioni in un’ottica di utilizzo delle tecnologie della
informazione, mostrando possibili percorsi dalla situazione attuale ad una
situazione di completa automazione, e analizzando i benefici e le qualità
raggiunte con una tale iniziativa e pone le basi per le attività future di
studio di fattibilità e progetto di massima relativi alla automazione del
protocollo.
Molto interessante è la definizione di categoria o classe di un
documento allo scopo di facilitare e fornire supporto a molte fasi del processo
di gestione dei documenti. Molti tipi di categorizzazioni possono essere
applicate al concetto di documento, alcune basate sull'individuazione di
caratteristiche legate all'uso che ne viene fatto, altre basate sul contenuto
del documento stesso o su altri attributi significativi, altre ancora basate sul
supporto fisico utilizzato per la sua rappresentazione. Ai fini di un corretto
inquadramento tecnico delle problematiche connesse alla gestione delle attività
di protocollo, é importante soffermarsi su quest'ultimo criterio di
classificazione. In particolare, é possibile definire tre diverse categorie di
documenti determinate dalla modalità di rappresentazione su supporto fisico:
·
documenti
cartacei, che cioè utilizzano come unico supporto fisico la carta; in tal caso
la gestione dei documenti avviene in modo esclusivamente manuale ;
·
documenti
cartacei con catalogazione elettronica, che utilizzano come unico supporto
fisica la carta, e per i quali esiste nel sistema informatico di gestione dei
flussi documenti un modello o descrizione sintetica in formato elettronico; il
sistema informatico di gestione dei flussi per questa tipologia di documenti
viene chiamato sistema di protocollo
informatizzato.
·
documenti
elettronici, che fanno completo utilizzo delle tecnologie della informazione. Il
sistema informatico di gestione dei flussi per questa tipologia di documenti
viene chiamato sistema di protocollo
informatico.
Lo
studio di prefattibilità sul sistema di gestione dei flussi di documenti
(sistema GEDOC) nato con lo scopo di porre le basi per garantire uniformità
nell’adozione di un linguaggio e di una base di confronto comune sulla
automazione dei flussi di lavoro, insieme ad una consistente attivita’ di
regolamentazione tecnica, ha dato luogo al DPR
428-98, del 20 ottobre 1998, per la tenuta del protocollo informatico da
parte delle amministrazioni.
L'AIPA nell'adunanza del 2 dicembre 1999 ha approvato le regole
tecniche previste dal DPR-428-98:
questo testo stabilisce le regole tecniche, i criteri e le specifiche delle
informazioni previste nelle operazioni di registrazione di protocollo nonché il
formato e la struttura delle informazioni associate al documento informatico.
In particolare si stabilisce:
1. la nomina, entro trenta giorni dalla pubblicazione del decreto, del responsabile del servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi;
2. l’adozione, entro centoottanta giorni dalla nomina del responsabile del servizio e su indicazione di questi, del manuale di gestione ( documento pubblico e disponibile attraverso la Rete unitaria della Pubblica Amministrazione, ovvero tramite internet o altri strumenti di comunicazione ), comprendente tra l’altro il piano di sicurezza dei documenti informatici e le modalità di utilizzo del registro di emergenza inclusa la funzione di recupero dei dati protocollati manualmente;
3. la definizione, su indicazione del responsabile del servizio, dei tempi, delle modalità e delle misure organizzative e tecniche finalizzate alla eliminazione dei protocolli di settore, di reparto, di protocolli multipli, di protocolli di telefax, e, più in generale, di protocolli diversi dal protocollo informatico definito dal decreto;
4.
i requisiti minimi di sicurezza dei sistemi di protocollo informatico,
che deve assicurare l’univoca identificazione ed autenticazione degli utenti,
la protezione delle informazioni relative a ciascun utente nei confronti degli
altri, la garanzia di accesso alle risorse esclusivamente agli utenti abilitati
e deve consentire il tracciamento di qualsiasi evento di modifica delle
informazioni trattate, assicurandone la corretta attribuzione al soggetto che lo
ha causato.
In conclusione è evidente come la rilevanza stessa attribuita all'informatizzazione dei sistemi delle Pubbliche Amministrazioni implichi una concezione di sistema di protocollo non limitata alla mera attività di certificazione della corrispondenza in entrata ed in uscita ma che lo interpreta come chiave per il miglioramento complessivo dei procedimenti amministrativi. Il protocollo "classico" (sistema di certificazione e registrazione della corrispondenza) va visto pertanto in stretta connessione con i sistemi di gestione dei procedimenti e dei flussi documentali (workflow), di gestione documentale e archiviazione, di posta elettronica e supporto al lavoro di gruppo ed in genere con tutte le soluzioni tese al superamento del tradizionale scambio di informazioni cartacee.
La citata accezione ampia di "sistema di protocollo" implica l'impossibilità di ridurre la questione ad una introduzione di tecnologia che lasci invariati gli altri aspetti del processo di gestione documentale. Al contrario l'introduzione dei nuovi strumenti tecnologici, resa possibile dalle nuove norme DPR 513/97 ("documento informatico") e 428/98 ("protocollo informatico"), può portare ai risultati finali attesi solo se coniugata ad un intervento organizzativo di pari profondità.